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Al ampliarse los confines del imperio, también aumentó la dificultad de gestionar tal magnitud territorial y los publicanos se convirtieron en un pilar del sistema fiscal, pero la falta de control y la ambición los convirtieron en auténticos especialistas de la corrupción.
Este detalle del cuadro del pintor Masaccio titulado "El pago del tributo" (1427) muestra el momento en que San Pedro paga el impuesto reclamado a un publicano. Santa María del Carmine, Florencia.
En sus orígenes, Roma no contaba con la burocracia necesaria para gestionar los inmensos dominios territoriales que adquirió con el tiempo, por lo que tuvo que recurrir al sector privado para recaudar los impuestos y administrar las provincias. Para ello, se creó la figura de los publicanos, empleados estatales que acabaron por convertirse en un potente lobby que operaba impune y sin ningún tipo de control.
Las limitaciones del estado
Los publicanos existían ya en el periodo republicano (509 a.C. - 27 a.C.), pero se trataba de pequeños empresarios contratados para limpiar y mantener los templos, y no de las poderosas sociedades de inversores en las que se convertirían a finales del siglo I a.C.
Fue durante la Segunda Guerra Púnica (219 a.C. - 201 a.C.) cuando los publicanos se convirtieron en una parte indispensable del estado. El conflicto se libraba en numerosos frentes y participaban en él un gran número de legionarios. El puñado de magistrados con los que contaba el Senado era insuficiente para gestionar el suministro de alimentos y material militar a los soldados, por lo que se tuvo que recurrir al sector privado.
Los dos magistrados más importantes por debajo de los cónsules, los censores, organizaron un concurso al que se presentaron numerosas sociedades de inversores. A cambio de una cantidad determinada que les pagaría el estado se comprometieron a proporcionar los pertrechos necesarios a las tropas.
Los pocos magistrados con los que contaba el Senado eran insuficientes para gestionar la magnitud de un conflicto bélico, por lo que se recurrió a los publicanos
A partir de este momento, cada vez que Roma necesitaba a alguien que se ocupara de cualquier tarea que escapaba a sus posibilidades recurría a los publicanos. Con un imperio y una población en constante crecimiento, la necesidad de un funcionariado estable era cada vez mayor, y así, lo que en un primer momento fue un recurso de emergencia se convirtió en la norma. La administración de las provincias y el cobro de los impuestos fueron de este modo confiados a sociedades de publicanos.
Representación del Senado romano durante la República. Este cuadro de Maccari de 1880 ilustra el momento en que Cicerón pronuncia el primero de sus discursos contra Catilina, quien había intentado un golpe de Estado.
La nueva burocracia
Convertidos ahora en administradores de facto del estado, los publicanos no tardaron en encontrar la mejor manera de sacar partido a sus inversiones. Los contratos públicos estipulaban una cantidad que era pagada al estado por los contratistas en el momento de la concesión, pero si se conseguía algo de dinero extra este terminaba en los bolsillos de los inversores. Por esta razón, las sociedades tendían a subir los impuestos y declarar solo parte de los ingresos obtenidos al estado. La diferencia era añadida a su fortuna, junto con los intereses que cobraban del estado en la devolución de su inversión inicial.
Las sociedades se crearon como poco más que un grupo de inversores, normalmente un grupo de amigos o conocidos, pero con la expansión del mercado crecieron hasta convertirse en auténticas empresas. Se tendía a limitar el número de participantes para no diluir los beneficios, que se repartían según la aportación económica de cada uno.
Los socios principales formaban el consejo directivo y la empresa contaba con una contabilidad propia que aseguraba la justa distribución de las ganancias entre los participantes. Los grupos más exitosos adoptaron incluso un nombre relacionado con su área de influencia: la Societas asiae, por ejemplo, se encargaba de cobrar los impuestos en la provincia de Asia, mientras que la Portus et scripturae siciliae se ocupaba de las tasas comerciales y el arriendo de tierras públicas en Sicilia.
Un mal necesario
La falta de personal y la dependencia del capital privado obligaron al Senado a recurrir a los publicanos tras las guerras para la gestión de las tierras conquistadas y la recaudación de sus impuestos. Las ricas minas de plata de la recién creada provincia de Hispania fueron los primeros recursos públicos de los que se adueñaron las sociedades, pero con el tiempo sus tentáculos se introdujeron en todos y cada uno de los aspectos de la administración.
La recaudación de los impuestos que debían pagar todas las provincias fue delegada en ellos y pronto también la de la propia península Itálica. Los reinos derrotados se convertían en ager publicus, o propiedad del estado, y eran administrados por los publicanos, con lo que estos pasaron a controlar la agricultura, la minería y la producción industrial de gran parte del imperio.
Gracias a un rápido enriquecimiento, esta sociedades se convirtieron en los banqueros del estado, a quien prestaban capital para los conflictos bélicos y las obras públicas
Para estas nuevas contratas se siguió con el sistema de concursos organizados por los censores, que otorgaban la concesión al grupo que aportaba más dinero a las arcas del estado. El contrato se debía renovar cada cinco años, pero las grandes sumas acumuladas mientras tanto permitían a la sociedad sobrepujar a la competencia y mantener el control de lo que se había convertido en una fuente prácticamente inagotable de beneficios.
Los publicanos actuaban asimismo como banqueros estatales, pues adelantaban los fondos que los gobernadores y el Senado necesitaban para sus guerras y obras públicas. Esta relación simbiótica se fortaleció con el tiempo y, si bien aseguró la supervivencia de Roma, lo hizo a costa de la explotación de los ciudadanos.
Hacia el 44 a.C. estos eran los límites territoriales de la República, unas extensas fronteras cuya gestión requería de un sistema organizado y muy burocratizado.
Funcionarios corruptos
La falta de experiencia en el control de un territorio tan vasto y el escaso número de funcionarios propios dificultaban la supervisión de los publicanos. Teóricamente le correspondía al gobernador de cada provincia regular a los contratistas, pero al ser el lucro su motivación de la mayoría eran fácilmente sobornables.
Ya desde sus orígenes, este sistema destacó por los sonados escándalos que caracterizaron sus 400 años de existencia. Durante las Guerras Púnicas (264 a.C. - 146 a.C.) hubo contratistas que hundieron sus propios barcos mercantes y reclamaron al Senado una cara indemnización por naufragio tras presentar registros falsificados del cargamento. La presión popular obligó al estado a tomar medidas. De todos modos, solo se aplicó un castigo edulcorado enviando los culpables al exilio, pues en un periodo de máxima necesidad y con un conflicto bélico de por medio era muy desaconsejable enemistarse con este incipiente grupo de presión. Pero este fue solo el primero de incontables abusos.
Pero fue en la recaudación de impuestos donde se produjeron los mayores desmanes. La falta de control daba carta blanca a los publicanos, que contaban con toda la fuerza del estado y sus legiones para imponer tributos abusivos. Quiénes no podían pagar veían cómo su patrimonio era expropiado, y los que no tenían la suerte de ser ciudadanos romanos eran esclavizados para ser enviados a las minas en lo que era esencialmente una sentencia de muerte.
Se llegó al punto de que incluso los senadores se vieron envueltos en muchos de los escándalos de corrupción utilizando su influencia en beneficio propio
Otros tipos de corruptela se producían a nivel administrativo. Por ejemplo, aunque los senadores tenían prohibido participar en el negocio usaban sustitutos para invertir dinero en la sociedad. Una inversión con beneficios garantizados si el senador en cuestión era el encargado de asignar el contrato. Se daban casos de plazos demasiado cortos para que nadie más se presentara o concesiones a dedo a sociedades independientemente de lo que hubieran pujado.
Uno de los enfrentamientos más importantes de las Guerras Púnicas tuvo lugar en Zama, una batalla que puso fin a 14 años de conflicto y que supuso el final del Imperio cartaginés.
Conflictos y triunfos
Esta influencia en la sombra pronto puso en manos de los publicanos algunas de las instituciones más importantes de Roma. En su enfrentamiento con el Senado, los hermanos Graco se apoyaron en los sectores más ricos de la plebe, entre los que se encontraban los publicanos. Para recompensar su ayuda les entregaron el Tribunal de Extorsiones, que se encargaba de juzgar a los magistrados y contratistas privados acusados de corrupción.
Este tribunal era un arma de doble filo, por una parte daba inmunidad legal a las sociedades, y por la otra les permitía chantajear a los senadores con juicio y exilio si no actuaban conforme a sus intereses. Así sucedió tras la comisión reguladora de Publio Rutilio Rufo.
Este patricio había recorrido la provincia de Asia por orden del Senado. Allí se dedicó a revisar las cuentas de los publicanos, les obligó a devolver el dinero cobrado que no estaba incluido en el contrato público y liberó a numerosos ciudadanos esclavizados por las deudas derivadas de estos impuestos ilegales. A su vuelta a Roma, las sociedades tomaron represalias: lo llevaron frente al Tribunal de Extorsiones y con absurdas excusas legales lo condenaron a marchar al exilio.
Con el control del Tribunal de Extorsiones, los publicanos pudieron actuar con total impunidad, atacando a todo aquel que ponía en cuestión su poder
Otro senador que terminó mal fue un tal Aselio, que durante la cruenta Guerra Social permitió que los acreedores fueran llevados a juicio por sus deudores. Tras el perdón de algunas deudas, los publicanos reunieron a una turba, asesinaron a Aselio mientras realizaba un sacrificio y acabaron de este modo con los juicios.
El célebre historiador Tito Livio llegó a afirmar amargamente sobre este periodo que “allí donde se halla un publicano, el derecho público está ausente y la libertad no existe”.
Herramientas de control
Pese a todo, el contribuyente no estaba completamente indefenso ante los publicanos. Podía recurrir al cuestor o contable del gobernador con sus quejas, o directamente acudir a algún influyente político romano con quien tuviera lazos de dependencia para que actuara en el Senado.
En caso de que el publicano fuera hallado culpable, existía una cierta confusión legal sobre la pena que se le debía imponer. La multa por estafa era el cuádruple de la suma robada, pero el contratista podía aducir que como empleado del estado su posición era la misma que la de un magistrado, por lo que según la ley solo debía devolver el doble. Normalmente, si veían que tenían las de perder, las sociedades devolvían el importe en litigio antes del juicio, con lo que se evitaban el proceso legal.
Existía una cierta confusión legal sobre la pena que se le debía imponer si un publicano era hallado culpable, pues este siempre podía alegar o devolver el importe antes del juicio
Los municipios fueron más resistentes al azote publicano que los ciudadanos particulares, pues contaban con funcionarios propios que se podían ocupar de los impuestos y les permitían supervisar las tareas realizadas por los contratistas públicos.
La estatua del Augusto de Prima Porta, fechada aproximadamente en el 20 d.C. representa a Octavio Augusto, el primer emperador de Roma. Durante el Imperio, la figura de los publicanos entró en decadencia, para terminar desapareciendo en los siglos posteriores.
Una lenta decadencia
La edad dorada de estos extorsionadores llegó a su fin cuando la República romana se convirtió en Imperio. Ya en el 70 a.C. se les había quitado el control sobre el Tribunal de Extorsiones, que pasó a tener una mayoría senatorial, pero fue con la unificación de la administración bajo los emperadores y la aparición de los funcionarios imperiales que empezó la decadencia de las sociedades.
El emperador no tenía ninguna necesidad de grupos de inversores que le proporcionaran fondos, pues contaba con todos los ingresos del imperio, además veía con malos ojos una corrupción que le privaba de rentas y creaba inestabilidad en sus dominios. Así pues se procedió al desmantelamiento gradual de la antigua administración en favor de una controlada directamente por la casa imperial.
Se creó la figura del procurador para la recepción de los impuestos de cada provincia, en las ciudades un nuevo equipo de curadores imperiales supervisaba las tareas encargadas a contratistas privados. Los recursos estatales fueron puestos bajo el control directo de funcionarios imperiales.
Los publicanos no desaparecieron de la noche a la mañana, el estado seguía sin ser capaz de controlar todos los aspectos de la administración, pero con la reducción de contratos su número fue menguando hasta desaparecer por completo en el siglo III d.C.
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